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Brasil e Finanças Públicas: uma visão no futuro com olho no passado

Brasil /
14 Nov 2022 / 10:59 H.
Daniel Sapateiro

A dívida pública nos governos Fernando Henrique Cardoso, Lula e Dilma: uma análise comparativa e histórica.

No quarto artigo sobre finanças públicas neste semanário económico, dedico-me ao país Brasil (República Federativa do Brasil), numa semana que começou com a vitória pela terceira vez do presidente Luís Inácio Lula da Silva (Lula), em momentos diferentes da vida do Brasil e do próprio Lula.

Durante o primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998), a política monetária esteve presa à estabilização do câmbio (então fixo e sobrevalorizado), a principal âncora para controlo inflacionário. Pressões cambiais, decorrentes de saídas de capitais para o exterior, eram arrefecidas por meio de elevações das taxas de juros básicas da economia.

Como a valorização excessiva do Real (moeda do Brasil) comprometia o desempenho das contas externas, essa política tornava estruturais e crónicos tanto a tendência de subida da taxa de juros, quanto o componente financeiro da despesa pública, além de submeter a economia a recorrentes solavancos recessivos. Em linhas gerais, a gestão da dívida pública brasileira esteve atrelada às necessidades de captação de recursos estrangeiros a fim de equilibrar as suas Reservas Internacionais Líquidas.

Nesse contexto, grupos empresariais privados, residentes ou não, aproveitaram para realizar oportunidades de lucros associados a uma peneira financeira internacional. Tomavam recursos em mercados exteriores (em Dólares - USD) a juros baixos e aplicavam-nos no mercado financeiro brasileiro (em activos denominados em Reais), principalmente em títulos públicos federais. Como o câmbio era fixo e o diferencial de juros expressivo, o lucro tornou-se certo, considerável e sem grandes esforços.

Para se ter uma ideia, enquanto as taxas de juros básicas praticadas pelo FED (Reserva Federal Americana ou banco central norte-americano) estiveram na casa dos 5% a.a. nesse período, as taxas básicas da economia brasileira oscilaram na faixa dos 20% a 40% a.a., com picos superiores a isto. Os dados confirmam o endividamento externo privado excessivo. A sua participação no total saltou de 40% em 1994 para 62% em 1997.

O que era uma oportunidade de ganhos fáceis e significativos transformou-se num pesadelo em 1998, quando ocorreu uma fuga expressiva de capitais do Brasil por contágio da crise russa, em meados daquele ano. Diante disso, o governo Cardoso bem que tentou arrefecer as pressões sobre o câmbio, a partir de uma expressiva elevação das taxas de juros, na ocasião, para acima dos 40% a.a.

Ademais, acenou com um forte aperto fiscal (aumento da carga tributrária sobre a economia). No entanto, as medidas não surtiram efeito desejado e previsto, e a sangria prosseguiu. Entre Agosto e Setembro, a perda de reservas do Banco Central foi da ordem de 30 mil milhões Dólares.

Para o governo federal, o problema não era apenas económico, mas também político, pois o presidente Cardoso encontrava-se em plena disputa eleitoral, e sua reeleição dependia da manutenção da estabilidade monetária e, portanto, cambial. Para os grupos privados endividados em moeda estrangeira e que eram muitos pelas circunstâncias acima mencionadas, a situação também implicava sérias preocupações. Pairavam no horizonte prejuízos expressivos (ou mesmo risco de falência) decorrentes de uma provável e muito próxima desvalorização do Real.

A única saída para esses grupos passou a ser a de encontrar algum imprudente que se dispusesse a vender os seus activos em Dólares ou atrelados a ele de modo a assumir o risco (prejuízo) cambial (certo), promovendo assim a protecção (o hedge) de que tanto necessitavam. Mas quem entraria no mercado “vendendo dólares” (ou emitindo dívidas indexadas directa ou indirectamente ao câmbio) com a certeza de uma desvalorização iminente? Quem se disporia a assumir os prejuízos dos que haviam ganho muito dinheiro com uma peneira financeira internacional?

Assim como em outros momentos da história económica brasileira, coube ao Estado assistir os grupos privados fornecendo-lhes protecção e abrigo. Implementaram-se dois movimentos “estratégicos” durante o 2º semestre de 1998. De um lado, o governo recorreu ao Fundo Monetário Internacional (FMI), que lhe concedeu recursos pouco antes das eleições, no valor de 42 mil milhões de Dólares, associados a uma agenda de contrapartidas bastante severas à sociedade brasileira.

Por outro lado, além de actuar no mercado de câmbio vendendo Dólares, o governo emitiu títulos públicos indexados ao Dólar ou que acompanham indirectamente o movimento do mercado de câmbio (títulos com juros pós-fixados).

A dívida pública transformou-se no instrumento de ‘socorro’ aos grupos privados; a sua gestão orientou-se pela socialização de prejuízos privados; e, como estratégia, levou-se a cabo a sua quase que total “dolarização”. Em resumo, a dívida pública foi utilizada como uma espécie de “bolsa família” aos que haviam realizado grandes lucros e não aceitavam prejuízos de uma ‘limpeza’ financeira internacional. Por isto que, quando veio a desvalorização cambial de 65% em 01/1999, os agentes privados já não estavam somente “hedgeados” (protegidos) em relação às suas dívidas em Dólares, mas também aproveitaram o contexto para realizar mais alguns outros ganhos patrimoniais.

A magnitude do processo de socialização dos prejuízos privados pode ser estimada pelo impacto directo desta desvalorização sobre a dívida pública, que cresceu aproximadamente 50 mil milhões de Reais somente naquele mês. Para ser ter uma ideia do significado desse aumento, basta lembra que, dois anos antes, em 1997, a Companhia Vale do Rio Doce havia sido vendida por 3,5 mil milhões de Reais (valores corrigidos aos preços de 1999).

Não por acaso, houve uma elevação da dívida pública líquida em relação ao PIB durante o primeiro governo Cardoso. Em 1994, ainda no governo Itamar, a dívida correspondia a 30% do PIB; em 1999, chegou a 44,5% do PIB; e, no último ano do segundo governo Cardoso, em 2002, a dívida já havia alcançado aproximadamente 50% do PIB.

Além disso, nota-se, também, que essa evolução da dívida pública não ocorreu como contrapartida de um processo de transformação de forças produtivas, de industrialização ou de conquistas sociais, mas como resultado de um endividamento externo privado excessivo e de seu repasse posterior a toda sociedade brasileira por meio das finanças do Estado.

Além da socialização de prejuízos, outra consequência dessa gestão foi, como dito, a quase que completa “dolarização” da dívida pública federal. Houve uma expressiva redução da participação dos títulos pré-fixados na dívida total (de 55% em 05/1998 para 3% em 12/1998), os quais não permitem protecção aos movimentos no mercado de câmbio. Em contrapartida, os títulos indexados ao câmbio passaram de 15% para 21% do total; e os pós-fixados, de 41% a 69%, contabilizando 90% de toda dívida pública. Para se ter uma noção, em 1994, estes dois tipos (indexados aos câmbio e pós-fixados) correspondiam a apenas 24% do total.

Todavia qual seria o problema em se ter 90 % do total da dívida pública “dolarizada”? Acentuou-se sobremaneira a vulnerabilidade da economia brasileira a choques internacionais. Oscilações cambiais passaram a ter, durante os anos seguintes, efeitos directos e expressivos sobre a dívida. Como se tratava de uma economia com crónica tendência ao desequilíbrio externo (vulnerabilidade excessiva), comprometeu-se severamente a capacidade de o Estado realizar políticas públicas em geral, eliminando a possibilidade de iniciativa estratégica do governo na efe tivação de investimentos públicos, gastos sociais, etc.

Se, por um lado, o governo Cardoso conseguiu salvar os grupos privados ao mesmo tempo em que garantiu a sua reeleição, por outro, lançou o Estado e seu segundo mandato (1999-2002) a um imobilismo excessivo e a uma elevada vulnerabilidade fiscal e externa. Para a sociedade, fora o prenúncio de anos bastante difíceis.

É difícil imaginar quais teriam sido os efeitos da crise de 2008 na economia brasileira, a maior desde 1929, caso a gestão da dívida pública prosseguisse na orientação do governo Cardoso no sentido de sua dolarização. No entanto, antes da crise, instaurara-se a percepção no governo Lula (2003-2010) acerca da necessidade de se retomar a capacidade de iniciativa estratégica do governo.

O contexto favorável para isto adveio dos resultados positivos nas contas externas no início do governo Lula, decorrentes da própria desvalorização da moeda, de uma diplomacia activa em relação à política de comércio exterior, associada a uma política externa de orientação sul-sul (América do Sul ou Mercosul), e do aumento dos preços das commodities internacionais.

Nesse processo de restruturação da dívida pública, no sentido de sua “desdolarização”, o alvo principal foram os títulos indexados ao câmbio, que passaram de 22% (em 2002) para 1% (em 2008), e os pós-fixados, de 61% (em 2002) para 36% (em 2008). Em contrapartida, os pré-fixados aumentaram sua participação de 2% (em 2002) para 32% (em 2008). Ademais, o stock da dívida pública líquida caiu de 52% do PIB em 2002 para 35% em 2008, voltando aos patamares do período do governo Itamar Franco.

No governo Dilma (2010-2014), permaneceu a orientação de se evitar a dolarização da dívida pública. Em agosto de 2014, 40% eram de pré-fixados, 35% atrelados a índices de preços e, apenas, 20% de pós-fixados e 4% indexados ao câmbio.

O mais importante a se observar é que, quando se deflagrou a crise internacional de 2008 e seus desdobramentos durante os anos seguintes, já havia sido retomada a capacidade de o Estado actuar de modo a arrefecer os efeitos de uma severa crise económica por meio de políticas fiscal e monetária expansivas. Os bons resultados nas contas externas nos anos anteriores e a “desdolarização” da dívida pública foram decisivos para tanto. Assim, diferente da crónica tradicional da história económica brasileira, o governo não lançou mão de ajustes económicos recessivos.

Ao contrário, inverteu as prioridade e, por decisões de natureza política, trabalhou de modo a defender o nível de emprego e renda das camadas mais vulneráveis da população brasileira, em vez de priorizar a proteção dos interesses e a riqueza patrimonial de grandes grupos privados.

E quanto ao futuro e a devida visão, o presidente Lula agora eleito na segunda volta das eleições de 30 de Outubro, Lula não esconde seus planos de moderar o liberalismo que pauta a actual política económica com a mais que provável processo de privatizações e a paridade dos preços praticados pela Petrobras (PETR3; PETR4) com a cotação internacional do petróleo. Por ora, o comportamento de activos como as acções, a curva de juros futuros e o Dólar indicam que o mercado encara tais posições como discurso de campanha.

Lula disse várias vezes durante a campanha que pretende revogar o teto de gastos (igual à taxa de inflação média), a principal âncora fiscal do país, e sua campanha ainda não detalhou que instrumento substituiria a atual regra. O cenário de referência da Moody´s prevê que a agenda de liberalização econômica provavelmente será paralisada e também antevê um maior intervencionismo.

“Uma transição tranquila de poder seria consistente com a nossa avaliação da força institucional e a perspectiva estável atribuída atualmente para o rating Ba2 dos títulos de dívida do governo do Brasil”.

No curto prazo, há boas e más notícias para o futuro governo. As boas notícias apontam para um PIB que deve crescer em 2023 mais do que o previsto pelos analistas no início do ano; e o desemprego, embora continue alto, menor em relação ao pico. No sector externo, a balança de pagamentos é favorável e as reservas internacionais caíram, mas continuam altas. Contudo há problemas conjunturais graves: a começar pela inflação persistente, contida à véspera das eleições pela concessão de subsídios para o combustível, telefonia, transporte público e a energia, distorcendo o IPCA.

A inflação caiu nos últimos meses por medidas temporárias, de contenção de certos preços como combustível e energia eléctrica. A inflação subjacente continua alta. Em 2023 também o problema fiscal. A situação fiscal do sector público continua problemática. E há várias pressões latentes, ‘estourando’ na mão do governo agora eleito, que foram apenas postergadas.

A lista é longa de más notícias, como questões sociais, da saúde, da educação, da ciência e tecnologia, esta, em particular, atingida pelo desmonte das universidades públicas federais e sectores de pesquisa. “É preciso retomar uma política para a ciência e tecnologia que não existiu neste governo. As próprias universidades públicas federais e centros de pesquisa estão em modo de sobrevivência, sofreram cortes em mais de 90% dos recursos. Não há concurso para reposição de pessoal há muitos anos, materiais e equipamentos estão ficando obsoletos.

A agência de classificação de risco Moody´s apontou nesta segunda-feira (31.10) que a vitória de Luiz Inácio Lula da Silva limita sua capacidade de implementar mudanças radicais nas políticas públicas. Vamos aguardar que o FMI, o Banco Mundial, e outras agências de rating se pronunciem sobre as expectativas sobre o governo federal de Lula para os próximos quatro (4) anos.

O bem do Brasil é o bem os países da Comunidade de Países de Língua Oficial Portuguesa e dos Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa, instituições que Angola faz parte e há muitos interesses entre Angola e o Brasil.

* Daniel Sapateiro, Docente e Economista