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Governo aperta malha das finanças públicas, mas abre a porta a desvios

Proposta de Lei de Sustentabilidade das Finanças Públicas, debatida na próxima semana no Parlamento, impõe limite de 5% do PIB no saldo fiscal primário não petrolífero a partir de 2025 e insiste na meta da dívida pública abaixo dos 60% do produto. Ministra das Finança confirma moratória à dívida revelada pelo Vanguarda.

Luanda /
21 Jul 2020 / 12:01 H.

O saldo fiscal primário não petrolífero terá de fixar abaixo de 5% até 2025, e manter-se a esse nível ou abaixo daí em diante, aponta a Proposta de Lei de Sustentabilidade das Finanças Públicas, que deverá ser debatida pelos deputados à Assembleia Nacional no próximo dia 22.

De acordo com a versão da Proposta de Lei – uma medida alinhada com o programa do Fundo Monetário Internacional (FMI) - a que o Mercado teve acesso, a dívida pública em percentagem do Produto Interno Bruto (PIB) deve caminhar para ficar abaixo de 60%.

Mas, neste caso, não há uma meta temporal, numa altura em que, segundo o Orçamento Geral do Estado Revisto para 2020 (OGE2020-R), a dívida pode atingir neste ano um valor equivalente a 123% da riqueza que se prevê seja produzida no País.

O ponto de partida para a principal meta da Proposta de Lei, contudo, não é fácil, já que o saldo primário não petrolífero é, desde há anos, superior à meta dos 5% - e o contexto de médio prazo é recheado de incertezas.

Neste ano, por exemplo, este indicador, segundo o OGE Revisto – ontem aprovado na generalidade na Assembleia Nacional, devendo ir a votação final global, após debate nas comissões especializadas, no próximo da 28 –, deverá atingir 8,5% do PIB. Em 2017, fixou-se em mais de 15% do PIB, tendo, desde então, vindo a baixar, ainda que ficando sempre acima da meta agora proposta.

De acordo com a Proposta de Lei, apesar esforço fiscal até aqui feito, “dada a volatilidade do preço do petróleo nos mercados internacionais e a dependência [face] às receitas fiscais petrolíferas, mostra-se necessária a adopção adicional de instrumentos de gestão de finanças públicas de médio prazo, assim como a adopção de regras fiscais que concorram para a implementação da política fiscal, que tem por objectivos a responsabilidade e flexibilidade fiscal, a eficiência da despesa e o crescimento económico inclusivo, apoiando, deste modo, o Executivo na materialização das funções de estabilização macroeconómica e alocação e distribuição eficiente de recursos”.

“Para o efeito, é importante que a adopção dos referidos instrumentos seja sustentada por um quadro legal adequado, em que é imprescindível a existência de uma Lei de Sustentabilidade das Finanças Públicas (LSFP)”, avança a Proposta, que vem apertar ao cerco ao Governo no que diz respeito à elaboração de documentos com metas de despesa e receita fiscal e à prestação de contas junto da Assembleia Nacional e dos cidadãos.

A LSFP, explica o documento, visa “estabelecer regras e processos que regem a implementação da política fiscal, com base nos princípios da estabilidade, responsabilização e transparência, com o objectivo de garantir a previsibilidade e a gestão sustentável das finanças públicas”, mas abre a porta a excepções, ou seja, contem mecanismos que permitem ao Executivo não cumprir a meta dos 5%, que deve passar a constar dos OGE.

Se fosse hoje, podíamos não cumprir

Nos dias de hoje, por exemplo, haveria um ‘pretexto’ para flexibilizar o balanço entre as receitas e despesas não petrolíferas, subtraídas da despesa de juros e encargos com dívida: a pandemia de COVID-19, desde logo, a par da recessão que o País atravessa há cinco anos consecutivos.

O documento refere que “enquanto não for alcançado o objectivo (dos 5%), assim como o objectivo de médio prazo, a taxa de crescimento da despesa primária não petrolífera, não pode ser superior a taxa de crescimento de referência de médio prazo do PIB não petrolífero” e explica em que condições pode ser suspensa, pelo Presidente da República, a meta.

A Proposta de Lei alude a “situações de força maior” que podem justificar a suspensão, incluindo a “ocorrência de um desastre natural grave, guerra, epidemias, seca severa ou estado de emergência declarado pelo Presidente da Repúblic [...], desde que as referidas situações causem um grande impacto nas finanças públicas”.

Também é “motivo de forma maior” a “ocorrência de recessão económica, com significativo impacto nas finanças públicas, sempre que desta resultar uma taxa real de crescimento real anual negativa do PIB não petrolífero”.

A suspensão do limite do défice fiscal primário não petrolífero deve ter “a duração máxima dois anos, contados a partir do exercício económico seguinte ao que a suspensão das regras for decretada”, sendo que, no casp de “ocorrência de situações de força maior com magnitude excepcional, o período previsto [...] pode ser prorrogado por mais um ano, desde que justificada a necessidade”. A Proposta não explica o que são “situações de força maior com magnitude excepcional”, mas obriga o PR, por via das Finanças, a apresentar planos de correcção de rota, para que as contas públicas voltem ao caminho certo.

A obrigatoriedade de apresentar um plano de prevenção e de ataque a desvios, de resto, está contemplada sempre, nos segundo e terceiro trimestre, os relatórios de execução orçamental demostrarem a existência de risco de incumprimento da meta do défice primário não petrolífero. O PR deve “orientar o Departamento Ministerial Responsável pelas Finanças Públicas no sentido de elaborar um plano de prevenção no prazo de 15 dias a contar da data de publicação do terceiro relatório de execução orçamental”.

Investimento protegido

O chamado “Plano de Prevenção” deve “descrever o risco de desvio e as medidas a serem adoptadas para evitar desconformidades”, segundo o documento, e as acções a seguir podem incluir o “controlo de compromissos mediante a retenção de créditos ou não atribuição de créditos adicionais suplementares, a proibição de novas autorizações de compromissos e adopção de medidas de aumento de receitas” – leia-se, subida de impostos. Em todo o caso, as medidas “não podem afectar projectos de investimento plurianuais em execução”.

Já no caso de o Relatório Anual de Execução Orçamental demonstrar o incumprimento da meta dos 5% em determinado exercício, o Governo deve “preparar um Plano de Correcção que garanta que o défice fiscal primário não petrolífero para o exercício económico subsequente ao exercício em incumprimento esteja dentro dos limites definidos para a respectiva meta”. O Plano deve ser submetido à Assembleia Nacional até ao dia 15 de Abril e tornado público na mesma altura.

Segundo a Proposta, o Plano deve conter uma explicação sobre as razões do desvio verificados e apresentar “medidas específicas em termos quantitativos, detalhando a dimensão e a natureza das medidas de receita e despesa que serão adoptadas para garantir esse cumprimento, bem como o seu impacto macroeconómico”.

Os efeitos do plano no orçamento, desagregados em termos anual e trimestral, devem igualmente estar descitos, e “as medidas correctivas a serem adoptadas devem ter o menor impacto possível nas despesas sustentáveis de investimento público e não devem afectar os projectos plurianuais de investimento em curso”.

“As medidas contidas no Plano de Correcção devem ser incorporadas na Estratégia Fiscal e as suas actualizações, no Quadro de Despesas de Médio Prazo, na lei anual do Orçamento Geral do Estado, e nas suas revisões, se houver”, diz a proposta, que responsabiliza quem não cumprir a Lei.

“Os responsáveis pelas unidades orçamentais são política, financeira, civil e criminalmente responsáveis pelos actos e omissões no cumprimento dos deveres e responsabilidades em relação à execução orçamental, de acordo com a Constituição e demais legislações aplicáveis”, lê-se no documento, que refere ainda que “os funcionários públicos e o pessoal administrativo são responsáveis financeiras, civil e criminalmente pelos actos e omissões que constituam violação das regras estabelecidas na presente lei”.

A moratória do OGE

Entretanto, a Proposta de Lei do OGE2020-R foi ontem aprovada, na generalidade, na Assembleia Nacional, com 133 votos do MPLA e FNLA, nenhum contra e 53 abstenções da UNITA, CASA-CE e PRS. O documento aponta para uma recessão de 3,6% do PIB, neste ano, e será financiado em 45,5% por receitas fiscais e 54,5% através de financiamento, segundo a ministra das Finanças, Vera Daves de Sousa.

Aos deputados, a ministra lembrou que o OGE está avaliado em 13,4 biliões Kz, menos 15,7% pontos percentuais (pp) face ao OGE em vigor, e o plano de financiamento reflecte a “redução significativa das receitas fiscais, que contraíram perto de 30% face ao OGE em vigor”.

Vera Daves de Sousa destacou o reforço da despesa de capital, tendo em conta “o papel do investimento público enquanto veículo impulsionador do crescimento económico, compromisso que deu vida ao Plano Integrado de Intervenção nos Municípios (PIIM)”.

“A despesa de capital aumenta 9,3% comparativamente ao OGE em vigor, devendo atingir cerca de 1,4 biliões Kz”, disse, destacando ainda a redução de 1,6% das despesas com pessoal, fruto da reorganização do executivo, bem como a redução de 13,4% das despesas com bens e serviços.

A ministra destacou ainda que a despesa com reembolsos de dívida, excluindo pagamento de juros, baixa 23%, face ao OGE em vigor, situando-se em 5,5 biliões Kz, dos quais dois terços se destinam à amortização da dívida interna. “Esta evolução já considera o fecho das negociações levadas a cabo com os nossos principais credores, no sentido da suavização da trajectória do serviço da dívida”, referiu.

Recorde-se o Vanguarda – detido pela Media Rumo, que edita igualmente o Mercado –, revelou que o OGE2020-R contempla uma moratória à dí vida que vem aliviar as contas públicas em cerca de 2,2 biliões Kz.

O OGE2020-R prevê que, entre juros e amortizações, a despesa com operações de dívida pública ascenda, neste ano, a cerca de 7,5 biliões Kz, que comparam com 9,7 biliões no primeiro orçamento, uma redução de 2,2 biliões Kz quase 22%.

A análise dos dois documentos indica que só em juros o Estado poupará cerca de 500 mil milhões Kz. O Executivo conta agora gastar 2 biliões Kz, face aos quase 2,5 biliões do OGE inicial. Da poupança, 364 mil milhões dizem respeito aos juros externos e 142,5 mil milhões Kz aos internos.

Quanto às amortizações, o OGE em vigor previa gastar 7,2 biliões Kz para pagamento de dívida pública, valor que baixa 1,7 biliões para 5,5 biliões no OGE 2020-R. No caso da dívida externa, o custo das amortizações cai 400 mil milhões Kz, passando de cerca de 4,1 biliões Kz para 3,7 biliões. A grande poupança, 1,2 biliões Kz, vem da dívida externa (desce de 3,1 biliões Kz para 1,9 biliões Kz).

Feitas as contas, o Governo vai poupar quase 1,6 biliões Kz com o serviço da dívida externa e pouco menos de 550 mil milhões Kz com operações de dívida interna.

No OGE Revisto, o Governo não dedica sequer uma linha à reestruturação da dívida, mas os mercados acreditam que Angola teria conseguido uma moratória de três anos com a China.

A insustentabilidade da dívida pública – que atingiu, no final do ano passado, cerca de 73 mil milhões USD, ou 113% do PIB e poderá ascender neste ano a 123%, um novo máximo histórico – é desde há algum tempo assumida pelo Executivo, que não esconde a necessidade de ser renegociada. A dívida externa, cerca de 50 mil milhões, é a maior parcela da dívida angolana, com a China ser o maior credor com cerca de 22 mil milhões USD.